پرويز اجلالي
در اين يادداشت خواهم كوشيد برخي ابهامات و پرسشهايي را كه به هنگام بحث در باب تمركززدايي در ايران به اذهان خطور ميكند، مطرح كرده و تا حد امكان براي تكتك آنها پاسخهايي ارايه كنم. خاستگاه پرسشها، مشاهدات من از بحث هايي است كه معمولاً ميان سياستمداران، روشنفكران و حتي مردم معمولي درمی گيرد ومنشأ پاسخها مباني علمي و حقوقي، وتجارب جهاني تمركززدايي وهمچنين شناختي است كه از ويژگيهاي ملي اين سرزمين كهن كه ما وارثان آن هستيم و ميبايست به آيندگانش بسپاريم، در ذهن دارم. اين نكات را بدون ترتيب خاصي در ذيل ميآورم:
1- بهتر است در آغاز ميان تمركز يا عدمتمركز در ادارة امور (Governance) كه در واقع مراد از آن تمركز يا عدم تمركز در تصميمگيري و اختيارات در زمينة مديريت و برنامهريزي كشور است و ساير كاربردهاي اين واژه[1] فرق بگذاريم. در هر صورت، آنچه در اين يادداشت مورد نظر است، تمركززدايي از اداره امور (حكومت يا مديريت كشور) است.
حال با توجه به تعريف فوق، متخصصان برنامهريزي ومديريت منطقهاي معتقدند كه تمركززدايي از اداره امور، يك فرآيند يكپارچه و تجربه ناپذير است و نميتوان آنرا به انواع اداري، مالي و سياسي تجزيه كرد؛ چرا كه هيچكدام از اين انواع فرضي بدون ديگري امكان تحقق نخواهند داشت. بنابراين نظر غالب در ميان برنامهريزان منطقهاي، همان نظري است كه برنامهريز منطقهاي معروف روندينلي(Rondinelli)و همكار او چيما(Chima) در مقاله خود براي بانك جهاني ابتدا در 1981 و سپس در 1983 مطرح كردند. اين نظر هنوز هم مورد وفاق است كه تمركززدايي در اداره امور، انواع ندارد؛ اما سه بعد دارد: سياسي، اداري و مالي. فرق اين که تمرکز زدايی سه نوع داشته باشد و يا سه بعددر اين است که اگر به انواع مختلف تمرکز زدايی قائل باشيم معنايش اين است که مثلأ امکان دارد که ساختارسیاسی کشوری کاملأ غير متمرکز شده باشد(يعنی در آن کشوراختيارات تصميم گيری به ميزان زياد به مقامات سطوح پايين تر از ملی واگذار شده باشد)در حالی که ساختار اداری کاملأ متمرکزباقی مانده باشد(يعنی مقررات وراهکارهای اداری به نحوی باشد که ايجاب کند دستورات از مرکز صادر شود). و يا آين که با وجود ساختار اداری وسیاسی غیر متمرکز هيچ مقام منطقه ای يا محلی در آمد و محل هزينة مشخصی نداشته باشد، یعنی ساختار مالی کاملآ متمرکز باقی مانده باشد ، واضح است که انتقال اختيار تصميمگيري، بدون تعيين منابع مالي وبودجه معين ومقررات لازم برای انجام وظايف معين در سطوح پايين تر از ملی و يا برعکس تدوين مقررات ويا تعيين منابع مالی بدون تفويض اختيارات تصميم گيری به تمرکز زدايی نمی انجامد. و تمرکز زدايی از ادارة امور يا حکومت فقط در صورتی ممکن است که در هر سه بعد سياسی ،مالی و اداری انجام شود .و تمرکز زدايی در يکی از ابعاد عملأ بی معنا است. افزون براين ، تا وقتی فرايند فوق تبديل به قانون نشده باشد واز سطح ملي و براي كل كشور و همه بخشها و مطابق يك نقشه از پيش طراحي شده و مورد وفاق قرار گرفته اجرا نشود، ثمرات آن به طور ملموس احساس نخواهد شد. هرچند در عمل ممکن است ما مدتها با وضعيت های بينا بينی روبرو باشيم و بعضی جاها تمرکز داشته باشيم و بعضی جاها عدم تمرکز. اما تجربة جهانی نشان داده است که فرايند تمرکززداطی فقط موقعی موفق بوده است که دولت مرکزی جدأ خواهان تحقق ان بوده واجتماعات منطقه ای و محلی هم انگيزه برای مشارکت در امور داشته اند . پس تمرکز زدايی وقتی واقعأ تحقق پيدا خواهد کرد، که در صحنة سياسی و همين طور در جامعة مدنی ووجدان عمومی باور به ضرورت آن تا حدود زيادی فراهم شده باشد و بويژه بالا ترين مسئولين کشور به آن باور داشته و آن را بخواهند.
2- يکي ديگر از مباني مهم و در خور توجه براي تمركززدايي، تفكيك ميان تمركززدايي از بعد حقوقي و تمركززدايي عملي است. از بعد حقوق سياسي، نظام حكومتي ما يك نظام متمركز غير متراكم است . منظور از حكومت متمركز يا به عبارت حقوقي دقيقتر حكومت يكپارچه يا تكساخت این است که در کشور از نظر حقوقي تنها يك حكومت با حق تشخيص يا صلاحيت تصميمگيري وجود دارد؛ اما حكومت ايران غيرمتراكم نيز هست. به اين معنا كه در عين حال بر اساس قوانين عادي برخی از ا ختيارات حكومت واحد مركزي به نهادهاي حكومتي پايينتر از ملي تفويض شده است. عمدهترين اين قوانين، قانون تقسيمات كشوري و قانون شوراها است كه برخي اختيارات حكومتي را به نهادهاي حكومتي سطح مياني مانند استانداريها، فرمانداريها، ادارات كل و يا نهادهاي محلي مانند بخشداريها، شهرداريها، دهياريها و شوراي شهر و روستا و بخش تفویض كردهاست. اين نهادهاي پايينتر از ملي، كه درواقع به نوعي دنباله و يا نماينده نهادهاي حكومت مركزي تلقي ميشوند (نه نهادهاي حكومتي مستقل): در زمينههاي خاصي اختيار عمل دارند. شكل حقوقي ديگر حكومت، شكل غير متمركز و يا به عبارت حقوقي فدرال است. حكومت فدرال از نظر حقوقي يك حكومت چند سطحي بوده و در هر يك از سطوح آن، يك حكومت با اختيارات و قلمرو معين وجود دارد. حكومت چند سطحي معمولاً متشكل از سه سطح مركزي، مياني، محلي است. در سطح مركزي تنها يك حكومت وجود دارد كه همان حكومت فدرال يا ملي است كه قلمرو نفوذ صلاحيت آن، كل كشورميباشد. سطح مياني ميتواند از بيش از يك لايه تشكيل شده يا تنها يك لايه باشد. در برخي از كشورها، هم حكومت و مجلس ايالتي داريم و هم حكومت استاني، اما در برخي ديگر، در سطح مياني تنها حكومت ايالتي داريم. سطح سوم نيز سطح محلي است كه خود ممكن است يك لايه يا بيشتر باشد. معمولاٌ شوراهاي شهر يا فرمانداريها (دستگاههايي كه شهر و مناطق روستايي اطراف آنرا اداره ميكنند) در سطح محلي عمل كرده و عمدة مسايل مربوط به زندگي معمولي شهروندان را سامان ميدهند. در حكومت فدرال از نظر حقوقي، سطوح حكومت از هم مستقل بوده و هر كدام منبع مالي، مقررات و اختيارات خاص خود را دارند. البته هر سطح از حكومت، تحت نظارت حكومتهاي سطوح بالاتر از خود قرار دارد. به عنوان مثال سطح محلي، تحت نظارت سطح مياني (منطقهاي يا استاني) و ملي قرار دارد. در حكومتهاي فدرال حد معينی از قا نونگذاري نيز در سطح پايينتر از ملي انجام ميشود كه البته از اين لحاظ تنوع بسياري ميان اين حكومتها به چشم ميخورد. در برخي از آنها دامنة قانونگذاري در سطوح پايينتر از ملي وسيع است (مثلاٌ ايالات متحده) و در گروهي ديگر، شوراهاي سطوح پايينتر از ملي عمدتاٌ مقرراتي را در قالب قوانين وضع شده در مجلس ملی در شوراهای منطقه ای يا محلی تصويب می کنند. حتی در بعضی موارد اين مقررات نيز بايد به تصويب سطح ملی نيز برسد. اما در گروه اول كافي است مقررات وضع شده در چارچوب قوانين و سياستهاي كلان ملي باشد و آنها را نقض نكند (البته معمولاٌ اين قوانين و سياستها بسيار محدود و بسيار کلی هستند).
آيا آنطور كه به نظر ميرسد، حكومتهاي فدرال عملاً کاملأ غير متمركز و حكومتهاي يكپارچه کاملأ متمركزند؟ مطالعات انجام شده اين مسئله را تأييد نميكند؛ از بررسي وضعيت كشورها به روشني آشكار ميشود كه عدم تمركز عملي با عدم تمركز حقوقي بسياري مواقع بر هم منطبق نيستند. جالب اينكه اكثريت مطلق حكومتهاي جهان، يكپارچه بوده و حكومتهاي فدرال اقليتي بيش نيستند؛ با اينحال تمركززدايي در دنياي امروز بسيار رواج يافتهاست. مشاهدات تأييد ميكنند كه براي انجام تصميمگيريها به صورت غيرمتمركز، لزومي ندارد كه حكومت از لحاظ حقوقي فدرال باشد. بسياري از حكومتهاي يكپارچه، در عمل بسيار غيرمتمركز بوده و در برخي از حكومتهاي قانوناً فدرال،بسياری تصميم ها در مركز گرفته ميشود. به عنوان مثال حكومت ژاپن پادشاهي و يكپارچه است؛ اما در اين كشور بر اساس قانون تمركززدايي، اختيارات وسيعي به استانها و شهرها سپرده شده است. در سطح شهر و استان شوراهاي انتخابي وجود دارند و عمده تصميمات مربوط به رفاه و توسعه محلي در سطوح پايينتر از ملي اخذ ميشود. براي ذكر نمونه ديگري ميتوان به فرانسه اشاره كرد كه از نظر حقوقي كاملاٌ يكپارچه بوده و فدرال نيست. با وجود اين با اصلاحات تدريجي، بويژه از زمان حكومت سوسياليستها امروزه بسيار غير متمركز شده است. حتي انگلستان نيز كه از چند جزيره جداگانه تشكيل شده است، از نظر حقوقي، دولتي يكپارچه است، اما اصلاحات دهههاي اخير بسياري از امور را در كف اختيار مقامات محلي قرار داده است. البته در بسياري از حكومتهاي قانوناً فدرال، نظارت دوگانة حكومتهاي ملي و منطقهاي بر حكومتهاي محلي (شهري و روستايي)، چنان حوزة تصميمگيري اين سطوح را محدود ميكند كه در عمل مشابه يك حكومت كاملاٌ متمركز عمل ميكنند. بسياري از كشورهاي آمريكاي لاتين چنين وضعيتي دارند. اين وضعيت بر حسب گرايش سياسي حكومتهاي مركزي نيز دچار تغيير ميشود.
به طور كلي امروزه سازمانهاي تخصصي جهاني به اين نتيجه رسيدهاند كه ميان تمركززدايي عملي و تمركززدايي حقوقي تفاوت قايل شوند درست است که حکومت فدرال از نظر قانونی با عدم تمرکز مناسبت بيشتری دارد اما تمرکز زدايی چيزی وسيعتر از فدراليسم است. تمرکز زدايی به معنای کلی آن فرآيندي لازم و يكي از نشانههاي اداره امور خوب محسوب ميشود و ميتواند راه را براي مشاركت بخش خصوصي، نهادهاي مدني و مردم بازكند و براي غير متمركز شدن كافي است وظايف دولت طبقهبندي شده و هر دسته از وظايف (و همينطور اختيارات) به سطح معيني از نهادهاي حكومتي واگذار شود. البته نظام حقوقي فدرال شرايط بسيار مناسبي براي عدم تمركز فراهم ميكند و به آن قانونيت ميبخشد؛ اما براي غير متمركز شدن به هيچ وجه الزامي نيست كه حكومت فدرال باشد. اين فرآيند از طريق تفويض اختيار با استفاده از قوانين عادی کاملأ شدنی است. كما اينكه در بسياري از كشورهاي جهان (از جمله کشور خود ما از مشروطه به بعد)بارها اين شيوه مورد استفاده قرار گرفته است.و ما هنوز می توانيم با استفاده از اين شيوه گامهايي به جلو برداريم.
3- گروهي از متخصصان در ايران مرتبأ بر اين نکته تاکيد می کنند که استقرار نهادهای حکومتی سطوح پايين تر از ملی، به عنوان نمايندگان حکومت مرکزی تراکم زدايی است ومنحصرأ به معناي كاستن از بار كاري حكومت مركزي است و ربطي به تمركززدايي ندارد. اگر چه اين نكته در تئوری و از نظر حقوقی درست است اما کمی جزم انديشانه است و بيشتر به اظهارات دانشجويان سالهای اول حقوق می ماند تا نظرات کارشناسی قابل اعتنا .واقعيت اين است که ميان تمرکز زدايی و تراکم زدايی مرز آهنينی وجود ندارد . تجربة جهانی اين مطلب را ثابت کرده است. بيشتر کشورهايی که در دهة هفتاد ميلادی کار تاسيس اين نهادها را شروع کردند (از جمله در ايران که اين کار با تاسيس دفاتر برنامه و بودجه استانی و وطرح های خاص ناحيه ای و انجمن های شهرستان و استان شروع شد) موفقيت فابل توجهی در کاستن از شکاف ميان مرکز کشور و نواحی به دست آورده اند . معمولأ اندک اندک با گسترش اختيارات اين دنبالهها، نهادهاي محلي به وجود ميآيند و زمينه برای تبديل تراكمزدايي به نوعي تمركززدايي ملايم (يا متراكم)تبديل فراهم می شود. اين اتفاقي است كه در بسياري از اين كشورها افتاده است[2]، البته در اينجا می توان مرز مهمی ميان تراكمزدايي خالص و نوعي تمركززدايي متراكم تشخيص داد و آن هم تأسيس وفعاليت نهادهاي انتخابي در سطوح پايينتر از ملي است. وجود نهاد انتخابي، به معناي نظارت و مشاركت مردم است و به تصميمات غير متمركز مشروعيت ميبخشد. تأسيس اينگونه نهادها معمولاٌ با قوانين عادي امكانپذير است (در ژاپن و انگلستان، فرانسه و بسياری از کشورهای در حال توسعه). در كشور ما نيز قانون اساسي اين نهادها را پيشبيني كرده است، (شوراهاي استان، شهرستان، بخش، شهر و روستا). برای همين است که روندينلی وچيما در مقالة کلاسيک خود در دهة هشتاد تمرکززدايی و تراکم زدايی را دو نقطه روی يک پيوستار می بينند که از تمرکز کامل تا عدم تمرکز کامل امتداد دارد.
4 – بهتر است فورأ در اينجا به يک نکتة مهم اشاره کنم و آن اين که اين نهادهای انتخابی محلی فقط در صورتی به تمرکز زدايی کمک می کنند که واقعأ نهادهای تصميم گير باشند( در حدود دامنة وظايف وقلمرو نفوذشان هر قدر که محدود باشد). اگر اين نهادها صرفاً جنبة تشريفاتي داشته و فقط نقش مشورتی برای مقامات حکومتی استان و شهر ايفا کنند و يا از آن بدتر نقش رسانه های جمعی را بر عهده بگيرند و از آين اداره به آن اداره بروند و مشکلات مردم را مطرح کنند و برای رفع آنها خواهش وتمنا کنند و خودشان هيچ اختياری جز پول جمع کردن از مردم نداشته باشند (تصوري كه برخي به غلط از شوراها دارند) تأثيري بر تمركززدايي نخواهند داشت ( بدتر از آن ا ين که از روابط طايفه ای وخانوادگی سود ببرند ونقش دلال برای انحصارات محلی را ايفا کنند). وظيفة اصلی شوراها ( اگر قرار باشد ارگان های عدم تمر کز باشند) هيچ کدام از اينها نيست ، بلکه نظارت از پايين و تصمیم گیری در اموری است که به بهترین وجهی در سطوح پایین تر از ملی می توان دربارة آنها تصمیم گرفت .يعنی کاری که از دولت مرکزی بر نمی آيد.
به سخن ديگر وظايف اين نهادها به عنوان نمايندگان منتخب مردم نظارت بر كار مسوولين محلي است. تصويب طرحها و برنامههاي توسعه منطقهاي و محلي نيزمی تواند فعاليت ديگر آنها باشد. تصويب بودجه براي فعاليتهاي استاني و شهرستاني را نيز ميتوان به آنها سپرد.
ممكن است در مقابل، چنين استدلال شود كه دخالت اين نهادها دست و پاي مسوولين محلي و منطقهاي را بسته و اختلاف به وجود ميآورد. طرفداران چنين نگرشي، معتقدند كه با وجود نظارت دولت مركزي بر عملكرد مسوولين محلي و وجود نهادهاي نظارتي سطح ملي در همه كشور ديگر چه لزومي به نظارت از پايين هست؟ در پاسخ بايد گفت نظارت از بالا ذاتاً با نظارت از پايين متفاوت بوده و هر يك وظايف خاص و متفاوتي دارند. نظارت از بالا بيشتر ديدگاه مالي و قانوني داشته و معمولاً بعد از هزينه كردن بودجه، انجام ميشود. در صورتيكه نظارت از پايين بيشتر به عملكرد مؤسسات و كيفيت خدمات توجه دارد. مردم از طريق اين نوع نظارت و با انتخابات در اداره امور و توسعه منطقهاي و محلي مشاركت ميكنند و با توجه دقيق به عملكرد مسوولين محلي (كه در شرايط عدم تمركز از اختيارات و امكانات مالي خوبي برخوردارند) از آنها پاسخ ميخواهند. رسانههاي محلي و جامعه مدني و بخش خصوصي محلي نيز عناصر ديگر نظامي هستند كه فرآيند اداره امور منطقهاي و محلي را از يك عمل بوروكراتيك به يك عمل سياسي تبديل كرده و يك فضاي زندة گفت و گو بهوجود ميآورد. در چنين شرايطي امكان فساد بسيار كم ميشود، در حاليكه نظارت از بالا تنها ناظر اجراي درست قوانين و هزينه شدن بودجههاي تخصيص يافته است؛ چرا كه دولت مركزي بيش از اين نيز توانايي نظارتي ندارد.
نكتهي قابل توجه در اظهارات مخالفان اين نهادهاي منتخب، اين است كه اگر اعضاي اين نهادها متخصص و مطلع نباشند (بهويژه در جوامعي كه تحزب جا نيفتاده است)، روند كارها مختل و كند ميشود. افزون بر اين تصميمات ناپختة چنين افرادي ميتواند در روند اداره امور اختلال ايجاد كند. در پاسخ بايد گفت اين مشكل در هر نوع تمركززدايي وجود دارد. به هر حال گروههايي كه جديداً وارد عرصة تصميمگيري ميشوند به اندازة نخبگان قديمي آگاهي و تجربه ندارند. به همين دليل هر تصميم مهم دولتي در هر سطحي نيازمند تأييد كارشناسي است. نمايندگان اين نهادها نيز يا بايد خود كارشناس باشند و يا تصميمات خود را با اتكا بر تيمهاي كارشناسي بگيرند. هر تصميم حكومتي متشكل از يك بعد سياسي و يك بعد فني است. و مسلما بدون توجه به هر دو بعد، تصميمگيري نتيجهبخش نخواهد بود. آموزش و فرهنگسازي نيز ميتواند اين نگراني را برطرف سازد. اما در هر حال بدون نهاد محلي منتخب فعال و نظارت كننده و پاسخخواه، تراكمزدايي نه تنها به تمركززدايي تبديل نميشود؛ بلكه ممكن است به حكومت ملوكالطوايفي نيز بيانجامد.
5- ادارة امور كشورها امري تاريخي است و هيچ دو كشوري داراي تجربة تاريخي يكساني نيستند. به همين دليل هر نوع تحولي در ادارة امور كشورها بايد با توجه به اين تاريخ و به طور تدريجي انجام پذيرد. به عنوان مثال در تاريخ گذشته ايران، همواره در حكومتهاي متمركز، راهها امن شده و تجارت و زراعت رونق ميگرفت. در صورتي كه درحكومتهاي ملوكالطوايفي، ناامني و جنگ باعث هرج و مرج و كسادي تجارت و فقر ميشد. بنابراين مردم به طور طبيعي تمركز و استبداد همراه با امنيت را بر ناامني ترجيح ميدادند. نتیجة این تجربة تاریخی این است که مردم ما در ناخودآگاه تاريخي خود امنيت و پيشرفت را با تمركز، و هرج و مرج را با عدم تمركز همراه ميدانند و براي زدودن اين خاطرة تاريخي وجود آموزش واجب است. اين آموزش می بايست سه ويژگی داشته باشد:
- با توجه به تجربيات تاريخي و عادات تشكيلاتي هر كشور طراحي شود.
- بايد از بالاترين يا پايينترين سطوح حكومتي و حتي مردم عادي را دربر بگيرد.
- شامل آموزش رسمی (مدرسه و دانشگاه)، آموزش ضمن خدمت، و آموزش غير رسمی (رسانه های جمعی) باشد.
به هنگام اجرا ی پروژه تمرکز زدايی نيز هدايت دقيق و ارائه روشهاي روشن براي انجام امور به شيوه غير متمركز، نيز مستلزم آموزش است. ضرورت تدريجي بودن فرآيند تمركززدايي نيز به آموزش برميگردد. آموزش نيازمند زمان است، پس تمركززدايي ميبايست به تدريج انجام شود. يكي ديگر از دلايل ضرورت تدريجي بودن تمركززدايي فراهم آوردن فرصت براي ارزيابي و يا تصحيح اقدامات مرحلهاي است.
6- نكتة ديگر اينكه تمركز زدايي از اداره امور شيوهاي است كه براي ارتقاء كيفيت مديريت كشور بهكار گرفته می شود و به خودي خود هدف نيست و نبايد آنرا تقليد كرد. بهترين روش اين است كه در مواردي كه وظيفهاي در حالت متمركز خوب انجام ميشود، به تركيب آن دست نزده و تنها در مواردي شيوة امور غير متمركز را جانشين شيوه متمركز كنيم كه در آن حالت كارها به خوبي پيش نميرود و مشكل وجود دارد. بايد توجه داشت كه تمركززدايي بايد بر کارآيی بيفزايد، مشارکت و نظارت مردم يا دموکراسی را افزايش دهد و البته باعث صرفهجويی شود.( توجه داشته باشيد برای تحقق اين سه هدف زمان لازم است تجربه نشان داده در سالهای اول ممکن است هزينهها بيشتر شود و حتی از سرعت کارها کاسته شود .اما نبايد زود نا اميد شويم يادمان باشد تمرکز زدايی فرايندی تدريجی است) .
7- نکتة مهم ديگر اين که همين سه شاخص يعنی کارآيی بيشتر،دموکراسی افزون تر و صرفه جويی. ملاكهاي تصميمگيري در باب تخصيص وظايف به سطوح متفاوت حكومت هستند . به هنگام تخصيص وظايف به سطوح مختلف علاوه بر عرف جهانی از شرايط ويژة کشورها نیز نبايد غفلت کرد . تفاوت شرايط تفاوت در تفکيک وظايف را برعهده دارد .هيچ دو کشوری نمیتوانند کاملأ عين هم باشند.
بر مطالب بالا بايد يك تكلمه هم بايد افزود. در آنجا که گفتيم هر وظيفه را به آن سطحی بدهيم که برای انجام آن توانا تر است،بايد توجه داشت كه مدتي طول ميكشد تا نهادهاي سطح پايين، كارايي لازم براي انجام امور جديد را پيدا کنند. بنابراين قبل از تصميمگيري و قضاوت در مورد توانايي ايشان بهتر است به آنها فرصت لازم را بدهيم.
8 - مشاهدات مكرر نشانداده است كه تمركززدايي وقتی موفق است كه دو شرط زير فراهم باشد:
- دولت مركزي جداً مايل به اين كار باشد و خودش اينكار را شروع كند
- در سطوح مياني و محلي تمايل و ظرفيتهاي لازم براي تحويل گرفتن وظايف وجود داشته باشد.
تمركززدايي پروژهاي نيست كه بتوان آنرا به صورت بخشی يا منطقهای با موفقيت به انجام رساند. كشور نيازمند يك نقشه كلي در كنار يك تمايل ملي براي انجام آن است. اگر دولت مركزي به اين آگاهي رسيده باشد كه نميتواند همه مشكلات را از مركز حل كند، با عقبنشيني، برخي وظايف خود را به سطوح پايينتر حكومت و همين طور بخش خصوصي و نهادهاي غير دولتي واگذار خواهد كرد. البته در غياب ارادهاي جدي در سطح بالاي حكومت، بوروكراتهاي مركز نشين به سادگي از عادات و يا منافع قديمي و پابرجاي خود نخواهند گذشت. و حتی اگر چنين کنند، نمی دانند چگونه ميتوان كارها را به شيوهاي ديگر انجام داد. بوروكراسي ذاتاً با خلاقيت ميانهاي ندارد و راههاي جديد و ناشناس را نميپسندد، به همين جهت مانع تمركززدايي ميشود. به همين دليل آموزش ميتواند نقش مؤثري حتي براي كاركنان مركزي داشته باشد. اين آموزش نشان ميدهد كه در نظام غير متمركزي كه به درستي طراحي شده، هم كارها بهتر انجام ميشود و هم كار افراد ستادي آسانتر خواهد شد.
بدترين حالت اين است كه هر بخش به شيوة دلخواه خود تمرکز زدايی کندو سطوح مختلف ادارة امور به مبارزه با هم بپردازند و هر سطح بكوشد اختيارات هرچه بيشتر و وظايف هر چه كمتري را به خود اختصاص دهد. نتيجه يك چنين تمركززدايي كه محصول ارادة دولت مركزي و بر اساس قانون و يك نقشة كلي نباشد، رقابت ميان بخشها و سطوح ادارة امور بر سر منابع و ناهماهنگي بين بخشي و بين منطقهاي بيشتر است. فرآيند فوق به معني وضعي بدتر از تمركز است.
9- در سطح محلي و منطقهاي هميشه انگيزه عهدهدار شدن مسووليتهاي جديد وجود ندارد. در موارد بسياري، مسوولين استاني يا شهرستاني ممكن است ترجيح بدهند تصميمها توسط مركز اتخاذ شود؛ چرا كه تصميمگيري كار سخت و پر مسووليتي است و همه طالب آن نيستند. در كنار انگيزه، ظرفيت نيز موضوع مهمي است. در صورت عدم وجود امكانات سختافزاري و نرمافزاري براي انجام فعاليتهاي جاري وعمراني در سطوح پايينتر از ملي، تمركززدايي چگونه امكانپذير خواهد بود؟ بخش دولتي، بخش خصوصي، جامعه مدني و رسانهها همه مهم بوده و در اين زمينه نقش دارند. مهندسان مشاور، پيمانكاران، دانشگاهها، نيروي انساني و سرمايهگذاران علاقمند نيز بازيگران ديگر صحنة مديريت و برنامهريزي غير متمركز هستند كه بدون آنها نمايش "عدم تمركز" بر پرده نخواهد رفت. بنابراين ظرفيتسازي سازماني و سرماية انساني و اجتماعي نيز از نيازهاي تمركززدايي موفق هستند. برنامههاي تراكمزدايي كه از دهه 1970 به بعد انجام شدهاند، از اين لحاظ بسيار مفيد بودهاند. به عنوان مثال در ايران امروز، از لحاظ اين نوع امكانات، استانهاي ما وضع بسيار بهتري نسبت به گذشته دارند و آمادگي براي پذيرش وظايف جديد در اغلب استانها و شهرستانها مهيا شده است.
10- ميتوان نكتههاي ديگري بر مطالب بالا افزود، اما بهتر است بهجاي بحثهاي كلي، به دو نكته اشاره شود كه در ايران امروز اهميت دارد. اول اينكه برخي تصور ميكنند افزايش اختيارات و امكانات استانداران براي تمركززدايي كافي است. حتي اخيراً گروهي معتقدند كه شهردار را بايد به يك مقام انتصابي تبديل كرد و اختيارات و قدرت او را افزايش داد. ممكن است گروههاي ديگري هم باشند كه اين تصور را در مورد مقامات ديگر در سطوح پايينتر از ملي داشته باشند. به نظر ميرسد اشتباه بودن اين تصور كاملاً واضح است. پيشتر از اين به سه اصل اساسي تمركززدايي اشاره شد: اولين اصل گسترش مردم سالاري بود. يعني تمركززدايي بايد بر قدرت و اختيارات مردم بيفزايد و مقامات را در مقابل مردم پاسخگو كند، نه اينكه اقتدار و اختيارات مقامات انتصابي را افزايش دهد. اتفاقاً افزايش قدرت مقامات محلي و منطقهاي آثار منفي بيشتري دارد تا افزايش قدرت مقامات ملي؛ چرا كه مقامات محلي بيشتر احتمال دارد تحت نفوذ گروههاي كوچك و پرنفوذ محلي قرار بگيرند.
براي برانگيختن مردم محلي به كوشش براي توسعه، به مقام با اختيارات بالا و غيرپاسخگو نيازي نيست. برعكس نهاد انتخابي محلي و جامعه مدني همراه با رسانههاي محلي و گفتگوهاي موجود بر سر توسعه استان، بسيار مهمتر است. توسعه واقعي، محصول مشاركت عموم مردم است نه كوشش پهلوانان داراي اختيار تام.
اصل دوم تمركززدايي افزايش كارايي بود. از اين لحاظ نيز افزايش بيشتر اختيارات استانداران مشكلزاست. نظام اداره امور كشور ما متمركز غيرمتراكم و مبتني بر وزارتخانهها و سلسله مراتب عمودي است. وزير در مقابل "وظايف خاص خويش" طبق قانون اساسي در مقابل مجلس شوراي اسلامي پاسخگو است و خود را مدير بخش ميداند. افزايش اختيارات استاندار طبيعتا منجر به اختلال در سيستم سلسله مراتبي و عمودي وزارتخانهاي ميشود مسلما مدير كل استاني وزارتخانه، خواهد كوشيد تا با استاندار همكاري كند ولي هر جاكه اختلافي پديدار شود، او طبيعتا طرف وزارتخانهاي خواهد بود كه او را منصوب كرده است. وزير نيز با استناد به مسووليتي كه در هيئت دولت و در مقابل مجلس شوراي اسلامي دارد، اين حق را براي خود قائل است كه تصميمگير نهايي مسايل بخش در همه سطوح باشد. بنابراين افزايش اختيارات استاندار مشكلي را حل نخواهد كرد، بلكه سيستم متمركز غيرمتراكم فعلي را نيز مختل خواهد كرد. راهحل در تعريف دوبارة وظايف و تفكيك وظايف ملي، استاني، محلي و سپردن هر وظيفه به سطح مربوطه است (همانطور كه پيشتر گفتيم). در آن صورت وظيفههاي استاني به استاندار سپرده خواهد شد و در اين نوع وظايف، وزير نقش نظارتي خواهد داشت (وظايف خاص خويش در قانون اساسي در مورد وظايف استاني به نظارت تعبير خواهد شد). البته اين كار مستلزم وضع قوانيني در مجلس شوراي اسلامي است و فقط در اين صورت است كه ما يك نظام غیر متمرکز متراكم يا ملايم خواهيم داشت كه عناصرش استاندار انتصابي (و مقامات پايينتر انتخابي)، شوراي استان فعال و نظارتكننده از پايين و دولت مركزي نظارتكننده و هماهنگ كننده از بالا خواهند بود. ادارات استان نيز در وظايف استاني، تابع استاندار و تحت نظارت وزير و در وظايف ملي مطلقاً تابع وزير خواهند بود.
از نظر اصل سوم، يعني صرفهجويي مالي، نيز بايد گفت كه نظارت ملي و استاني (يا شهرستاني) به طور همزمان امكان اين صرفهجويي را فراهم خواهند ساخت و شرايط مناسبتري براي مبارزه با فساد فراهم خواهند كرد.
نكتة دومي كه در مورد ايران اهميت دارد و پايان بخش بحث نيز خواهد بود، مسئله هماهنگي بين بخشی است. در نظام متمركز كه مبتني بر سلسله مراتب عمودي بخشي است، اساساً ايجاد هماهنگي بين بخشي مشكل است. در حالتي كه دولت مركزي ثروتمند بوده و بر درآمد بيكراني (مثل درآمد نفت) دسترسي داشته باشد مشكل بيشتر ميشود. از آنجا كه منابع دولت مبتني بر درآمد نفت است اين تصور كه منابع دولت نامحدود است خودآگاه يا ناخودآگاه همه را به سوي ارائه طرح و اجراي پروژه سوق ميدهد. به همين ترتيب هر وزارتخانهاي مدعي ميشود كه بخش تحت مسووليت وي در توسعه كشور كليديترين نقش را دارد و بلافاصله بودجه بيشتري مطالبه ميكند. وزارتخانهها گسترش مييابند، انواع مؤسسات از تحقيقاتي گرفته تا تفريحي، اجرايي و توليدي را تأسيس و به خود ضميمه ميكنند. طبيعي است كه در اين صورت وزارتخانهها بر اساس منافع بخشي عمل كنند نه منافع كل اقتصاد (منافع ملي)؛ چرا كه مسوولين بخشي معمولاً از وضعيت كل اقتصاد به خوبي مطلع نبوده و در مقابل آن مسووليتي ندارند. در اينجا رئيس جمهور و دستگاههاي مشاور او هستند كه بايد مراقب منافع ميانبخشي و اهداف كلي جامعه باشند. عمدهترين اين دستگاهها در قوه مجريه تاکنون سازمان مديريت و پارهاي مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به آن بودهاند. حال با توجه به انحلال سازمان مدیریت ظاهرآ این وظیفه بر عهدة نهادهای جدیدی در تشکیلات ریاست جمهوری گذاشته خواهد شد و چون کم و کیف آن هنوز روشن نیست در مورد آن نمیتوان اظهار نظر کرد. در قوه مقننه نيز مجلس شوراي اسلامي در اين زمينه مسووليت دارد و البته مجمع تشخيص مصلحت نيز كه سياستهاي كلي را تدوين و مراقبت ميكند نيز ميتواند به هماهنگي ميانبخشي كمك كند. حال اگر اين دستگاهها اطلاعات كافي نداشته و يا ضعيف باشند، هماهنگي ميانبخشي تأمين نخواهد شد. نتيجة کار بيمارستانهايی است که پزشک ندارند، کشتیهای که اسکله برای تخلية بار ندارند، و فارغالتحصيلانی که محلی برای اشتغال ايشان در اقتصاد وجود ندارد. چنين وضعي به اتلاف منابع و شكست كوششهاي توسعه ميانجامد. يك حسن و نتيجة مثبت يك تمركززدايي خوب در ايران افزايش هماهنگي ميانبخشي بويژه در سطوح استان، شهرستان و شهر خواهد بود. بحث مديريت يكپارچه شهري (و بعد استاني) اگر واقعبينانه و غيرافراطي درك شود؛ (یعنی نکاتی که در مورد تمرکززدایی گفتیم در آن رعایت شده باشد) در چنين نظام غير متمركزي ميتواند به صرفهجويي و هماهنگي در تصميمات توسعهاي منجر شده و نهايتاً به پيشرفت كشور كمك کند.
آذرماه 1385
[1] . مثل تمركز و يا عدم تمركز جمعيتي (مربوط به توزيع جمعيت) و يا تمركز وعدم تمركز صنعتي و يا تمركززدايي كالبدي (مربوط به محيط مصنوع شهري و روستايي).
[2]. منظور ما تمركززدايي عملي است نه حقوقي (فدراليسم).